¿Cuánto ha avanzado la aplicación de la consulta previa en el Perú?

Mongabay Latam conversó del tema con Germán Freire, especialista en desarrollo social del Banco Mundial y coautor del informe “La Consulta Previa en el Perú: aprendizajes y desafíos”.

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Pueblos amazónicos en proceso de consulta previa. | Fuente: Mongabay Latam | Fotógrafo: Cortesía de Andina/Difusión.

16:04|30 de setiembre de 2016.- (Mongabay Latam / Milton López) Son 23 los casos de procesos de consulta previa analizados en el último informe del Banco Mundial titulado La Consulta Previa en el Perú: aprendizajes y desafíos. En el estudio publicado en julio del 2016 se mencionan procesos de consulta sobre la explotación de hidrocarburos, como el del Lote 192; normas nacionales como educación y salud interculturales; construcción de infraestructuras como la Hidrovía Amazónica; la configuración de áreas naturales protegidas y la minería. Todas han sido desarrolladas con la participación de los pueblos indígenas y comunidades campesinas.

“El Banco Mundial ha sistematizado este proceso de aprendizaje y reconocimiento, y nos plantea una serie de recomendaciones de enorme valor. Como muestra el documento, la implementación de este derecho ha involucrado a diferentes actores –principalmente el Estado y los pueblos indígenas– en la elaboración de instrumentos, metodologías de participación y sobre todo, la construcción de una relación de mutua confianza, requisito necesario para el diálogo”, dijo la exviceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, quien formó parte del equipo que elaboró el informe.

¿Conflicto de interés?

En la sección del informe titulada Recomendaciones se señala que existe un conflicto de interés potencial a raíz de que el ente encargado de implementar el proceso de consulta es el mismo que impulsa la actividad a consultar. Por ejemplo, se expone en el estudio, en el caso de los procesos de explotación de hidrocarburos son Petroperú y el Ministerio de Energía y Minas quienes encabezan la consulta previa.

“En Perú la forma en que se consulta es peculiar porque lo hace el sector que promueve la medida. Eso da espacio a que se produzca un conflicto de interés. Por ejemplo, un sector petrolero del Estado (en el caso peruano es Petroperú) implementa la consulta sobre la actividad que desea promover. Si bien el Viceministerio de Interculturalidad está de mediador entre las partes, necesita de más fortaleza institucional para que cumpla su papel”, dice Germán Freire, especialista en desarrollo social del Banco Mundial, a Mongabay Latam.

“Si bien Perú es el único país en la región que tiene una propia legislación de la consulta previa, no tiene un ente independiente fortalecido como sí ocurre en Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Venezuela”, dice el estudio. “Fortalecer es dotar de ‘mayor capacidad técnica, presupuestaria y respaldo legal’ al Viceministerio de Interculturalidad, (ya que) esta es la instancia mejor calificada para ejercer este rol de garante del derecho a la consulta en el presente”.

El conflicto del Baguazo en 2009, que ocasionó 33 muertos, fue el contexto de creación de la Ley de Consulta Previa, según el informe.

El conflicto del Baguazo en 2009, que ocasionó 33 muertos, fue el contexto de creación de la Ley de Consulta Previa, según el informe. | Fuente: Mongabay Latam | Fotógrafo: Cortesía La República.

“Otros países, como Colombia, han subsanado esta tensión asignando a un solo ente del Estado la responsabilidad de implementar la consulta, en este caso el Ministerio de Interior, que se desempeña como intermediario entre los sectores promotores y las organizaciones indígenas”, se cita en el informe. Además, de acuerdo al estudio El derecho a la consulta previa libre e informada de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), en Ecuador se contempla en la Constitución Política el derecho a la consulta y es el organismo supranacional de la Asamblea Nacional quien lo administra.

No hay mecanismo de monitoreo

Entre las observaciones hechas en el informe está la falta de un protocolo de seguimiento de los acuerdos obtenidos fruto de la consulta previa a comunidades campesinas e indígenas. “Falta un mecanismo de monitoreo, de seguimiento de los acuerdos. La Ley de Consulta Previa carece de dicho mecanismo, necesario para que en un futuro se sepa que se cuenta con esos compromisos previos obligatorios. Esto sucede con los organismos ambientales, por ejemplo, con el tema de la contaminación”, explica Freire a Mongabay Latam.

Según el último memorial de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia de Consejo de Ministros (ONDS-PCM), encargada de las mesas de diálogo con las comunidades nativas, los acuerdos obtenidos, por ejemplo, en el caso de la contaminación de las cuatro cuencas amazónicas debido a la actividad petrolera en el Lote 192, no han terminado de cumplirse. Este es uno de los casos contemplados en el estudio del Banco Mundial.

Saturación de exigencias

El temor de los sectores que promueven la consulta previa es que cuando se comienza el proceso, las comunidades exponen otro tipo de demandas que no están en discusión durante el diálogo. Esto se debe, sostiene Freire, a que la consulta previa es muchas veces el primer acercamiento del Estado a comunidades indígenas que han permanecido marginadas de manera histórica.

“Se teme la saturación del proceso de demanda con otros pedidos que no tienen nada que ver con lo que se consulta. Por ejemplo, vas a consultar una norma nacional sobre parques nacionales, pero gran parte de la mayoría indígena exige un acceso a servicios básicos con salud o educación. Esto se produce porque el Estado pocas veces se había acercado a conversar con ellos. Sin embargo, de esta forma la consulta previa también sería una oportunidad de gestión social para poder acercarse a las comunidad y atender sus carencias”, explica Freire, quien asegura que exigencias de este tipo no están previstas en la Ley de Consulta Previa, pero que se han resuelto durante el proceso ad hoc.

Capacitación al Estado y organizaciones indígenas

El documento del Banco Mundial afirma que durante los 23 procesos de consulta previa estudiados se encontró que entes estatales carecían de una capacidad de diálogo con poblaciones de culturas indígenas, y que las organizaciones indígenas carecían de unidad y representación en sus comunidades, lo que disminuía su capacidad de decisión en el proceso.

“Los ministerios tienen capacidad técnica, pero no tienen la misma pericia para entablar un diálogo intercultural. Deben entender el ‘background’ del diálogo, interpretar el proceso de consulta en el contexto cultural de la comunidad nativa. También se han visto casos en que las organizaciones indígenas se dividen y complican el proceso de consulta. Se necesita fondos para fortalecer las organizaciones indígenas, se necesita una política de estado cofinanciada. El Banco Mundial está invirtiendo en ello, pero también se necesita que el Gobierno haga lo suyo”, sostiene Freire.

El derrame de petróleo es una constante en los ríos amazónicos, en especial el Lote 192, concesión en donde no se aplicó la consulta previa, pero actualmente ya tiene acuerdos logrados.

El derrame de petróleo es una constante en los ríos amazónicos, en especial el Lote 192, concesión en donde no se aplicó la consulta previa, pero actualmente ya tiene acuerdos logrados. | Fuente: Mongabay Latam | Fotógrafo: Convoca.pe/imagen referencial.

Los logros de la consulta previa

En el análisis de tres años hecho por el Banco Mundial también hubo aspectos positivos. Según Freire, el principal es que se ha “desdramatizado” el respeto al derecho a la consulta. “Un gran mensaje a partir de este informe es que disipa todos los miedos que se produjeron cuando se empezó a aplicar la consulta previa en el Perú. Que iba a detener las inversiones, que era una imposición que retrasaría los proyectos desarrollo. Pero como ves, las experiencias han sido positivas, todas las consultas del estudio han terminado en acuerdos”, afirma.

Entre otros logros alcanzados gracias a la aplicación del derecho de consulta previa está la creación de una base de datos de traductores y facilitadores interculturales registrados (a cargo del Viceministerio de Interculturalidad) para poder lograr un diálogo con comunidades nativas en su lengua originaria. Además, se ha logrado realizar talleres de capacitación para comunidades y ministerios en la práctica del diálogo intercultural. “Así, de forma horizintal, se entiende hasta qué nivel se puede lograr acuerdos, se comprenden los temores, deseos de ambas partes”, dice Freire.

¿Y si no se llega a un acuerdo?

Dentro de las posibilidades de un proceso de consulta previa tampoco se puede ignorar el resultado de no llegar a un acuerdo. Según Germán Freire, esta situación es tratada en la Ley de Consulta Previa. “Si no se llega a acuerdo, la Ley peruana dice que el ente que promueve la consulta debe tomar un decisión informada y que respete los derechos de los pueblos indígenas”, apunta.

¿Y las comunidades nativas o campesinas tienen capacidad a veto, es decir, la facultad de negar el desarrollo de un proyecto en su territorio? “El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo ni la misma Ley de Consulta hablan de derecho a veto. Ahora, si no se les otorga este derecho, no quiere decir que la consulta sea solamente un consejo, es vinculante”, responde Freire.

La exviceministra de Interculturalidad peruana, Patricia Balbuena, va en la misma línea que Freire: “Estos acuerdos (de la consulta previa), tienen carácter vinculante, permiten garantizar los derechos de los pueblos indígenas a la par de dotar de mayor legitimidad a la intervención estatal”, menciona.

Freire resalta además que el respeto de la consulta previa es algo que conviene a las empresas privadas, ya que previene un futuro enfrentamiento social que cancelaría sus proyectos. Según el informe del Banco Mundial, estudios muestran que un proyecto minero estándar puede perder hasta 20 millones de dólares a la semana como consecuencia de retrasos asociados a conflictos sociales. “La conflictividad social es una forma de veto también. Justamente la consulta previa evita llegar a ese nivel”, finaliza.

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Fuente: RPP Noticias/Mongabay

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