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El cumplimiento del derecho a la consulta previa en San Martín: avances y desafíos pendientes

Anahí Chaparro

Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP)

En marzo del presente año, se aprobó la ordenanza que regula la implementación de la consulta previa a los pueblos indígenas en San Martín. Esto representa un hito en la búsqueda de las organizaciones indígenas por garantizar el cumplimiento de sus derechos en la región.

Luego del paro amazónico del 2008 y 2009-durante el cual los pueblos indígenas de San Martín bloquearon la carretera Belaunde Terry cerca de 20 días-, las federaciones y el Gobierno Regional firmaron el Acta de Cacatachi. En  esa ocasión, el Presidente Regional se comprometió a conformar una mesa de diálogo para abordar la problemática que afrontan estos pueblos. Una de las primeras acciones que se propuso la Mesa fue reglamentar la consulta previa. Esta ha sido la primera región en el país que se propuso normar este derecho, antes de la promulgación de la ley N° 29785. Sin embargo, los contratiempos durante el proceso dilataronel objetivo.

A mediados del 2010, los pueblos Kechwa y Shawi se enfrentaban a los problemas generados por la superposición del Área de Conservación Regional Cordillera Escalera (ACR-CE), de los terrenos solicitados por la empresa agroforestal Ecoaméricay de los lotes subastados por Perupetrosobre sus territorios todavía no titulados.[1] Cabe mencionar que San Martín es una de las regiones de la Amazonía con un mayor porcentaje de comunidades nativas que aún no cuentan con títulos de propiedad. En este contexto, dentro de la mesa de diálogo, las organizaciones indígenas, instituciones aliadas y el Gobierno Regional empezaron a discutir una propuesta de ordenanza para reglamentar el proceso de consulta. Esta retomaba los estándares del derecho internacional.Planteaba el respeto no solo del derecho a la consulta, sino  el consentimiento libre, previo e informado a partir de la identificación de los casos en que se podía poner en peligro la existencia de los pueblos indígenas; la presentación y respeto a los derechos indígenas y la sostenibilidad como condiciones para la explotación de recursos naturales; y el reconocimiento del impacto indirecto al considerar sujetos de consulta a los pueblos cercanos a donde se va a aplicar la medida (Ruiz, Ching y Soto 2012; Vigilante Amazónico 2013). En el transcurso de esta revisión, que incluyó su discusión en foros, reuniones y talleres, se aprobó la Ley de Consulta Previa N° 29785.

Luego de adaptar la propuesta de ordenanza a la nueva norma, esta se derivó al Consejo Regional para realizar la presentación oficial e iniciar el proceso formal de consulta con los pueblos indígenas. Sin embargo, en setiembre del 2011, el Gobierno Regional decidió postergarlo hasta que se promulgara el reglamento nacional. Las organizaciones reaccionaron y demandaron que se cumplan los compromisos asumidos en tanto la ordenanza solo pretendía normar las competencias regionales. Ante la presión, el Gobierno Regional prosiguió con la consulta, desarrollando talleres descentralizados con la finalidad de recoger los aportes de las organizaciones indígenas y conformó una comisión multisectorial encargada de revisar la propuesta. Luego de consolidarse los aportes, la Presidencia decidió pedir la opinión del Viceministerio de Interculturalidad, que para ese entonces ya había aprobado el reglamento nacional. Este se demoró seis meses para responder que al Gobierno Regional no le correspondía sacar un reglamento, sino adecuar los instrumentos de gestión para la implementación de la norma.

Luego de este impase, las organizaciones indígenas se concentraron en demandar la aplicación de la consulta sobre la actualización del Plan Maestro de la ACR-CE y en la revisión del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) -hasta ahora no ha sido aprobado- para dotar de mayores funciones a la Oficina Regional de Pueblos Indígenas de San Martín (ORDEPISAM) y garantizar el adecuadocumplimiento de este derecho. Mientras tanto, las organizaciones indígenas de Amazonas habían optado por recoger firmas para presentar una iniciativa legislativa ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y lograron elevar su propuesta al Consejo Regional. En este caso, también se pidió la opinión técnica del Viceministerio de Interculturalidad que requirió que se adapte el planteamiento inicial a una ordenanza que reconozca e implemente el derecho a la consulta. Luego de que las organizaciones indígenas, junto con sus aliados, modificaron la propuesta, el Viceministerio emitió su opinión favorable y, a inicios del 2013, se aprobó la Ordenanza Regional N°003-2013-Gobierno Regional de Amazonas/CR-SO.[2]

En San Martín, el Consejo Regional adecuó nuevamente la propuesta y la presentó a la Presidencia en diciembre del 2013. Los asesores legales volvieron a observar la ordenanza por considerarla incompatible con el reglamento nacional, pero no hubo una respuesta oficial hasta marzo del presente año en que, luego de la insistencia de la Comisión de Pueblos indígenas, se aprobó la Ordenanza Regional N° 016-2013-GRSM/CR.

Las ordenanzas de Amazonas y San Martin tienen casi el mismo contenido, salvo en un par de artículos. Ambas se han centrado en reconocer el derecho a la consulta dentro de su jurisdicción, interpretado en el marco del Convenio 169, la Declaración de las Naciones Unidas y la jurisprudencia internacional. Comprometen a los gobiernos regionales a garantizar los recursos económicos para el cumplimiento de este derecho y a establecer, en coordinación con las organizaciones indígenas, una agenda común sobre los procesos de consulta y desarrollo regional, en particular de las comunidades nativas. No obstante difieren en que la ordenanza de Amazonas nombra una comisión especial, conformada por las distintas gerencias regionales y representantes de los pueblos indígenas, para la identificación de las medidas específicas a ser consultadas (Artículo Octavo); mientras que la de San Martín determina una serie de temas que son susceptibles de afectar los derechos de estos pueblos (Artículo Tercero).

En el caso de San Martín, también se dispone que la Presidencia del Gobierno Regional deba coordinar la modificatoria de los instrumentos de gestión para el cumplimiento de la consulta. Esto implica la revisión del ROF, que ya se ha avanzado, y del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA). En este contexto, un aspecto a considerar es el fortalecimiento de la Oficina Regional de Desarrollo de los Pueblos Indígenas de San Martín (ORDEPISAM). Esta fue creada en el 2005, pero estuvo inoperativa por falta de presupuesto. Debido a ello, las organizaciones solicitaron que la mesa de diálogo impulse su reactivación en el 2010 como una dirección regional. No obstante, ha continuado teniendo problemas por la falta de personal y escasos recursos. Con la última modificación del ROF, a inicios del 2013, ORDEPISAM se convirtió en un órgano de cuarto nivel al pasar a depender de la Dirección Regional de Inclusión Social e Igualdad de Oportunidades.

Hasta el momento, si bien se le ha asignado funciones relacionadas con la promoción de la participación y la consulta; y con el reconocimiento y aplicación de los derechos colectivos de los pueblos indígenas, no hay una referencia clara sobre su papel en la implementación de estos derechos. Ante ello, una propuesta válida para los distintos gobiernos regionales es que a las áreas responsables de los asuntos indígenas se les asignen las funciones de articular, coordinar y asesorar los procesos de consulta en coordinación con los órganos técnicos de los gobiernos regionales que impulsan las medidas y el Viceministerio de Interculturalidad; que emitan una opinión en cuanto al cumplimiento de las garantías y derechos colectivos indígenas en los procesos de aprobación de las políticas, planes, programas y proyectos; y que recomienden los procedimientos para el desarrollo de la consulta cuando se produzca una posible afectación de estos derechos (Arguedas y Vilchez 2013).

Tanto en San Martín como en el resto de regiones del país es necesario esclarecerqué medidas legislativas y administrativas de competencia de estos niveles de gobierno deben ser consultadas. Arguedas y Vilchez (2013) hacen un ejercicio interesante en este sentido. Hasta el momento, la falta de claridad en la materia está generando el incumplimiento del Convenio 169 y de la Ley N° 29785. La demora en la aplicación de este derecho ante la actualización del plan maestro de la ACR-CE en San Martín -proceso que se vio últimamente paralizado, a pesar de la aprobación de la ordenanza debido a que el Gobierno Regional no estaba asignando el presupuesto necesario-[3], es solo un ejemplo. En esta misma región, se ha aprobado una Política Territorial Regional en el 2012, sin cumplir con el proceso de consulta, que ha promovido la inmatriculación de los territorios de comunidades nativas todavía no tituladas para la creación de zonas de conservación y recuperación de ecosistemas (ZoCRE) a nombre del Gobierno Regional[4]. Asimismo, en diciembre del año pasado, se aprobó el nuevo Plan de Desarrollo Regional Concertado al 2021 sin respetar la Ley N° 29785. Estodemuestra la importancia de establecer los mecanismos necesarios para garantizar que los distintos niveles del Estado cumplan con esta norma, así como de dotar al  Ministerio de Cultura facultades rectoras que le permitan sancionar los casos en que no se aplique adecuadamente.

Referencias Bibliográficas:

Arguedas, Cinthya y Lucía Vilchez (2013).Informe de inventario y análisis de las medidas administrativas emitidas por los Gobiernos Regionales de Cusco, Loreto y San Martín, que deben ser consultadas en el marco de la Ley Nº 29785, Ley de Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT. Lima: CIES, GIZ. 

Ruiz, Wuille; Ching, Carlos y Areli Soto (2012). La fuerza de los pueblos indígenas por el derecho a la consulta en la región San Martín. Lima: Paz y Esperanza.

Vigilante Amazónico (2013). Segundo Informe Semestral. Conflictos Socioambientales Amazónicos. Lima: Catholic Relief Services.

[1]Ocho personas de la comunidad nativa de Pucallpillo fueron enjuiciadas por cultivar sus chacras dentro de la ACR. Por su parte, Ecoamerica había sido solicitado72,000 has. en adjudicaciónante COFOPRI y SUNARP de Loreto, a pesar de que más de 21,000 has. pertenecían a San Martín.

[2]Posteriormente modificada por la Ordenanza Regional N° 003 Gobierno Regional de Amazonas/CR debido a que se había obviado la inclusión de un artículo ya aprobado.

[3]A lo que se suma que, en la última reunión del 22 de abril, la primera luego de reanudado el proceso, el Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo, entidad encargada, no cubrió los gastos de los representantes de las organizaciones que habían sido convocadas.

[4]Ver artículo de CEPES (2013) “Conservación y ecoturismo ¿protección de los recursos naturales o herramienta para el acaparamiento?http://americalatina.landcoalition.org/sites/default/files/boletin_8.pdf

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